大型活动公共安全风险与标准化前景

        安全作为一门学科从上世纪六、七十年代才开始形成，又因其复杂性、交叉性和综合性的特点，其核心涵义和研究范畴仍处于不断发展和变化中。在现代社会，公共安全已经延伸到生产、生活、环境、技术、信息等社会各领域，且安全问题的社会化倾向日趋明显，传统技术性问题掺杂了更多的社会因素使局势趋于复杂化。另一方面，随着我国经济技术文化水平的提高和国际影响的提升，在我国境内开展的各类大型活动在数量、规模和影响上都有大幅增加。如何通过制度、法规、标准建设完善其外部环境，保证这一特殊类型事件的安全，维护人民健康和生命财产安全，是当前必须尽快解决的问题。
        1 我国对大型活动的界定及发展特点
        1.1 大型活动开展现状及范围界定
        我国对大型活动的关注和研究源于近年其数量和影响的快速增长。北京市公安局统计，仅北京市公安机关批准的大型活动在2004年就达1358项，6754场，共接待群众1988万余人次，并逐年上升，其中经济类的占50%以上，文化类的占20%左右，体育类的约占10%。上海近年来不仅吸引了ATP网球大师杯赛、F1汽车拉力赛、APEC会议、福布斯全球CEO论坛、世界博览会等大批国际化大型活动相继落户，举办的大型活动在数量上也有较大提高，仅展览活动在2006年就达到295个，参观人次884万，2007年515个，参观人次907万。此外，大连、青岛、西安、成都、海口等地也一直是大型活动的主要市场，达沃斯世界经济论坛、博鳌亚洲论坛、国际啤酒节等活动甚至已经发展成城市的名片。
        在各地区和中央政府先后发布的关于大型活动安全管理的规范性文件中，对大型活动都给出了各自的规定。《北京市大型社会活动安全管理条例》和《北京市大型社会活动安全检查办法》中称“大型社会活动”为“主办者租用、借用或者以其他形式临时占用场所、场地，面向社会公众举办的文艺、体育、商贸、招聘和传统民俗活动”，并对单次参加人数在1000人以上的活动实行安全许可。上海市《大型公众性临时活动安全管理暂行规定》所称大型公众性临时活动（简称大型活动），是指租用、借用或者以其他形式临时占用公共场所，面向社会公众举办的参加人数200人以上的群体性活动，对所有大型活动实行安全许可。2007年10月开始实施的国务院令《大型群众性活动安全管理条例》给出的大型活动的范围是：法人或者其他组织面向社会公众举办的每场次预计参加人数达到1000人以上的体育比赛活动；文艺演出活动；展览展销等活动；游园、灯会、庙会等民俗活动；人才招聘会、现场开奖的彩票销售等活动。
        虽然上述规定的具体内容不尽相同，但其中描述的大型活动的特征基本相同，表现为：举办时间上的临时性、参与人员上的不特定性和大量性、举办场所上的灵活性和活动形式的多样性。综合这些根本特性，大型活动可以定义为：临时占用场所、场地，面向社会公众举办的，预计参加人数达到1000人以上或具有重大国际国内影响的文体活动、展览展销、民俗活动、招聘促销活动等。
        1.2 大型活动的主要特点
        根据我国对大型活动的界定可见，大型活动具有以下几方面显著特点：
        a）差异性强，管理难度大。
        大型活动随其类型、性质和举办场地等而存在巨大的差异，如，在类型上可包括文体活动、民俗活动、展览展销、招聘促销等；在场地上可分为室内和室外；在性质上可分为政治性活动、商业性活动和群众性活动。这些差异使得对一个活动而言是成功的公共安全管理体系很难适用于另一个活动，因而大大增加了管理的难度。当涉及由多个不同类型的活动组成的艺术节、文化节等系列活动时，因每个单独的活动对场地、人员、软硬件的要求都不同，除单活动管理外，还必须兼顾活动间的协调，管理上的难度更是成几何级数增加。
        b）规格高，社会影响大。
        举办大型活动的直接要求之一就是最大限度的吸引社会公众的参与，因此要求活动主办单位具有较高级别或较大影响，也决定了活动本身较大的社会影响。这种影响不仅体现在活动参与公众多并有大量的国内外高层人士参加，如2008年奥运会、2010年世博会等，更体现在由于活动的进行而对周边的城市公共交通、基础设施建设、资源配套等方面的压力和影响。
        c）参与人员多，情况复杂。
        大型活动是一项有目的、有计划、有步骤地组织众多人员参与的社会协调活动，因而情况复杂。这种复杂性不仅表现在参与人员数量巨大，更表现在涉及人员类型众多，可包括监管人员、工作人员、直接参与人员、观众、高层领导或重要嘉宾等多种层面。由于每类人群参与大型活动的目的、活动范围、公共安全管理重点都不一样，在管理上必须根据每类人群的活动特征制定有针对性的方案。以2010年上海世博会为例，在其制定的《2010年上海世博会突发公共事件总体应急预案》中就针对警卫目标及特定人员等不同人群，制定了不同的工作预案，体现了“以人为本”的理念。
        2 大型活动公共安全风险分析
        基于大型活动的上述特点，其安全风险来自多方面。以北京市公安机关在2005年对大型活动举行前进行的安全检查为例，有62%的活动存在各种安全问题，消防设施不符合规定的占20%；活动现场安全标识及应急疏散系统不符合要求的占40%；存在电气安全隐患的占25%；其他如设备设施安全等问题占15%。可以说，公共安全风险贯穿了大型活动规划、筹备和实施的全过程，并具有隐蔽性、不确定性、突发性和紧急性，因此，科学识别风险，有的放矢开展预防预警，依法加强安全管理，确保大型活动安全举办，对于保障公众生命财产、维护社会稳定意义重大。
        a）临时施工风险
        大型活动筹备的一个重要步骤就是活动场地的施工建造及临时构筑物的搭建，如临时舞台搭建、巨型背景板或广告牌布设、临时场馆建设等，其风险来源于过程中的起重、吊装等特种设备使用安全和临时构（建）筑物结构安全。
        事实上，因舞台坍塌而引发的对临时搭建舞台等大型活动临时设施安全状况的关注由来已久。2008年哥伦比亚一斗牛场的看台倒塌，致使至少18人受伤。2005年，辽宁朝阳建平县一文化艺术节发生舞台坍塌事件，当时有60位演员在舞台上，事件导致12受伤住院。2004年，上海一大型活动现场在活动即将开始前发生脚手架和活动大型布景倒塌，所幸无人受伤，但活动被迫取消；同年，河北临漳发生演出棚架倒塌事故，32人被砸受伤。随着大型活动的增多，临时建筑安全事故成为近年来频繁发生的事故种类之一。
        大型活动中使用的舞台和布景等由于是临时搭建，操作过程中常得不到足够重视，人员、技术、设备上投入较小，施工随意性强，给管理造成困难。同时我国对临时建筑的安全管理还缺乏足够的法规支持，监管上无法可依，另外标准的缺失也是问题多发的重要原因。以舞台为例，对固定的永久性舞台而言，2000年发布的行业标准JGJ57-2000《剧场建筑设计规范》有明确的规定，另外，国家大剧院提出的《舞台机械验收与检测标准》自律规范也开始在业内得到应用，但在临时搭建舞台的问题上，国内标准还是空白。
        b）食品安全风险
        大型活动特征决定了其食品供应量大而集中，一旦食品原料、加工或存放的任何环节出现问题，就可能爆发食源性疾病而影响大量公众的健康。
        我国饮食文化历史悠久，食品种类繁多，加工程序复杂，管理本就困难，加上大型活动期间基本为共餐，就餐方式多为自助餐形式，需要同时准备冷菜、热菜、小吃、水果、饮料等，同时鲜肉、蛋、奶、海鲜等易腐食品也多。造成餐厅加工量大、食品质量不易保证、交叉感染机会多，容易造成食品安全问题。此外还必须考虑食品存放条件和加工条件，由于大型活动均为短时间举行，活动场馆或场所多数不附带专用食品存放和加工的区域或设施，而通常为临时搭建或装配，因此在硬件条件和软件环境等方面均相对欠缺，存在食品安全隐患。
        c）恐怖袭击风险
        从国际形式看，近年来国际恐怖主义有所抬头，国际反恐形势日益严峻。随着大型活动参与人数和国际影响的增加，其成为恐怖分子或国际敌对势力袭击对象的风险也在增大。以奥运会为例，自1972年慕尼黑奥运会发生了“黑色九月”恐怖袭击事件后，反恐就成了历届奥运会安保工作的重点，即使如此，针对奥运会的恐怖袭击也没有就此停止。1996年亚特兰大奥运会期间奥林匹克公园发生爆炸案，2人死亡，100多人受伤；2000年悉尼奥运会前夕，“基地”组织亚洲头目曾计划袭击奥运会场，后因某种原因而流产。可见，大型活动的举办必须严防恐怖袭击事件，经济安全事件和涉外突发事件等社会安全事件。
        d）交通安全风险
        大型活动举办期间人流密度大，必将对区域内的城市交通网络造成巨大的压力。以2009年第13届上海国际汽车工业展览会为例，其首个公众开放日共有68116人次进场参观，共7天的展览参观人数达创纪录的50万人次。为减少展览对所在地区交通的影响，活动主办方联合交通管理局制定了参展交通指南，建议乘坐公共交通、在不同地区设置免费班车、增设临时停车场，有效保证了展览期间城市交通秩序不受大的影响。另一方面，进入活动区域的大量人群的流量是否与区域的承载能力相匹配也直接决定了活动中的人员安全，由于人流控制和人员引导的失败而引发的人员伤亡事故屡见不鲜。如2005年1月25日印度马哈拉施特拉邦一个宗教集会场所发生踩踏事件，造成300多人死亡，2006年1月12日，伊斯兰教圣地麦加发生拥挤踩踏事件，造成至少362人死亡，300人受伤。一些大型活动主办单位已经开始将人流、物流、车流管理纳入了安保，并通过预案等予以体现。
        3 我国大型活动公共安全工作进展
        经过多年的努力，我国突发公共事件应急体系建设已取得初步成效。我国的应急体制可以简单的归纳为一案三制，即一套预案体系和应急体制、应急机制、应急法制。由此四方面的有机结合协同作业，构成横向到边、纵向到底、网格化、全覆盖的完整体系。对大型活动的管理就是在这一体系框架下的审批制管理，主要依据国务院《大型群众性活动安全管理条例》和公安部《群众性文化体育活动治安管理办法》，各地根据自身情况又有所差别。
        上海2006年1月26日发布的《上海市突发公共事件总体应急预案》适应特大型城市的需求，在先期处置、预案体系和信息报告等领域具有鲜明的地区特色，并已初步选择港口、机场、火车站、轨道交通站点、化工区、民防工程及地下空间等重要单元，根据区域特点制定针对性的公共安全工作计划、保障方案和操作规程。北京2005年11月起实施的《北京市大型社会活动安全管理条例》，对大型活动的管理增加了关于消防安全和交通秩序等内容，同时明确规定了大型活动主办方、场所提供方以及政府有关部门在大型活动安全工作中的职责，以期实现大型活动的各项安全工作规范、到位。并在《北京市大型社会活动安全检查办法》中规定，检查应涉及进入大型活动场所的人员、交通工具和物品。检查由活动主办方组织，公安机关监督管理，要求制定安全检查方案和突发事件处置预案，设置专门安全通道及相应标识。
        目前我国举办的一些具有重大影响或特大规模的大型活动，除严格按相关法规执行外，通常还专门建立自己的公共安全管理制度和规章。如为确保2008年北京奥运会食品安全，主办方特别针对奥运会的活动特征制定了生食水产品、生食肉制品、即食果蔬等夏季易发安全风险的食品的卫生标准，制定了奥运食品包装､过敏原标识、安全追溯等标准，并建立了相关标准服务平台，只要登陆平台，就可以进行食品安全指标限值的查询和比对，查询监管要求。又如2010年上海世博会，严格按照法规要求制定了《2010年上海世博会突发公共事件总体应急预案》及相关规程，包括针对园区中单体展馆、水域、各出入口、广场等不同建筑分类的工作预案，也包括针对重大刑事类案件、人员踩踏、自然灾害等不同事件的工作预案，还包括针对警卫目标及特定人员制定的工作预案。本次世博会更对活动筹备和未来运行中的建筑、安装、劳动安全、防火及环保等公共安全问题制定了专门的特殊规章（上海世博会《特殊规章》第4号），对于安全责任、紧急援救、应急疏散、展品安全、消防要求、环境安全、施工安全、电气安全和应急预案等都有明确的规定。另外，《上海世博会病媒生物控制技术方案》、《世博会电子票务系统应用规范》、《世博会信息系统数据交换规则》、《世博会应用系统软件质量控制管理》等新标准也将直接服务于世博会安全管理。
        4 大型活动公共安全标准化前景
        大型活动公共安全管理是一项复杂的系统工程，不仅应针对目标活动进行系统的危险辨识和分析，还应以法规和标准为依据做好预先防范和应急响应，其中标准主要用于指导具体操作，应当在提高大型活动安全管理能力、改善我国公共安全整体环境方面发挥更大的作用。
        成功构建大型活动公共安全标准体系框架模型的关键在于把握大型活动公共安全工作的所有环节和内容。在标准体系的具体构成上，应结合现实工作需求，形成符合时代要求，适用于中国国情的标准体系。
        1、紧扣大型活动特点构建标准体系。大型活动公共安全工作不仅跨行业，也有其鲜明的特点，其标准体系结构和构成均不同于一般的单行业标准体系，必须紧扣大型活动的前提和特点，明确界定标准体系的用途和定位，以此指导体系构建。
        2、引用和借鉴ISO和发达国家标准。首先应梳理ISO和IEC等国际标准化组织中的相关标准，根据我国实际转化成我国国家标准。另外，美国、英国等国家大型活动开展较多，公共安全管理也处于世界领先水平，国内也形成了较为科学的网格化管理体系和法规体系。特别是“9·11”事件发生以后，应急管理的相关研究和各项标准的制定受到了前所未有的重视。因此，应合理借鉴这些发达国家的先进经验。
        3、整理归类国内已有标准。我国公共安全管理涉及部门较多，各部门都主持制定了不少相关国家标准或行业标准，如食品安全、危险品安全、设施设备安全、卫生防疫等。建设大型活动公共安全标准体系必须充分利用这些已有成果，进行全面整理和科学归类。
        4、根据实际需求补充完善。标准体系是指导未来标准化工作的依据和基础，因此不仅应包括国内已有的相关标准，借鉴国际和国外先进标准，更要提出目前尚未建立，但又是未来发展必须的标准，尤其是具有较强实用性和操作性的标准，如预警预报和应急响应等技术和管理标准。
        5、保证标准体系间协调兼容。大型活动公共安全标准并不是孤立存在的，它向上与国家、国际层面的公共安全和应急管理体系和制度相融合，向下应直接用于指导行业、企业组织大型活动的安全保障实践活动，同时还存在于公共安全的其他专业领域标准体系中。