投资建设项目后评价方法及发展进程综述

投资建设项目后评价方法及发展进程综述
——（摘自《吐哈油气》）

 
摘要：详细论述了项目后评价的定义、目的和原则；项目后评价的起源与发展趋势；相关的管理机制和规制建设；建设项目后评价的主要方法和工作程序；项目后评价报告编制的相关要求；中国石油行业建设项目后评价工作的基本概况。对提高建设项目后评价认识，了解掌握建设项目后评价的工作方法和工作程序，实现项目全过程管理，提高投资决策水平和投资效益具有积极作用。
关键词：后评价；社会调查；成功度；持续性；信息反馈
 
        1 项目后评价基本概况
        1．1 项目后评价定义
        关于项目后评价目前还没有一个统一的规范性定义。国际金融组织如世界银行和亚洲发展银行等的描述为：对已经实施完成的或当前正在实施的社会经济活动，以及相关工作人员的绩效，按不同层次、不同内容、不同要求进行回顾、检查和总结分析，对照原定项目目标，判断其合理性、有效性，从中得出经验与教训，并预测未来前景，提出改进措施与建议，向决策部门反馈，用以改善项目管理、指导未来决策的活动。
        国内较有影响的《投资项目后评价》对项目后评价的定义描述为：是指对已经完成的项目或规划的目的、执行过程、效益和影响所进行的系统的客观的分析。通过对投资活动实践的检查总结，确定投资预期目标是否达到，项目或规划是否合理有效，项目的主要效益指标是否实现，通过分析评价找出项目成败的原因，总结经验教训，并通过及时有效的信息反馈，为提高未来项目的决策水平提供借鉴，同时为后评价项目实施运营中出现的问题提出改进建议，从而达到提高投资效益的目的。
        国资委(国有资产监督管理委员会)为贯彻落实《国务院关于投资体制改革的决定》(国发[2004]20号)精神，更好地履行出资人职责，指导中央企业提高投资决策水平、管理水平和投资效益，规范投资项目后评价工作，推动投资项目后评价制度和责任追究制度的建立，组织编制了《中央企业固定资产投资项目后评价工作指南》。对后评价的定义描述为：项目后评价一般是指项目投资完成之后所进行的评价。它通过对项目实施过程、结果及其影响进行调查研究和全面系统回顾，与项目决策时确定的目标以及技术、经济、环境、社会指标进行对比，找出差别和变化，分析原因，总结经验，汲取教训，得到启示，提出对策建议，通过信息反馈，改善投资管理和决策，达到提高投资效益的目的。
        另外，不同行业部门及一些投资机构对项目后评价的定义都有不同的描述，其中中国石油天然气股份有限公司2005年8月颁发的《中国石油天然气股份有限公司建设项目后评价管理办法》所称建设项目后评价，是指对已竣工投产，并经过一段时间生产运行的建设项目，就该项目的前期论证决策、设计施工、竣工投产以及生产运营等全过程和项目目标、效益、影响及持续性，按照公司规定的内容和标准进行的客观、系统综合分析和评价。
        《国家电网公司固定资产投资项目后评价实施细则(试行)》第二条固定资产投资项目后评价(简称项目后评价)是指在项目投资完成之后，对项目的建设目标，实施过程、效益、作用和影响所进行的全面、系统、客观的分析和评价。
        从以上不同机构对项目后评价的定义可以看出，目前对项目后评价的定义和时间界限的确定还有较多分歧，主要源于中国的项目建设程序，对项目周期的定义和国际金融组织以及其他机构对项目周期的划分有着一定的不同，人们在何时对项目进行后评价有着不同的看法，有待进一步实践。
        1．2 项目后评价的目的和原则
        1．2．1 项目后评价的目的
        及时反馈信息，调整相关的政策计划与进度，修正完善再建项目；增强项目实施的社会透明度和管理部门的责任心，提高投资管理水平；通过结果反馈调整完善投资策略，提高决策水平与投资效益。
        1．2．2 项目后评价的原则
        不同行业机构对后评价的原则各有不同，总而言项目后评价坚持的一般原则具有独立性、科学性、客观性、公正性、可行性、实用性、透明性和反馈性等。
        独立性是指评价项目从项目选定、任务委派、评价人员组成、工作大纲制定、资料收集、现场调研、报告编审、信息反馈等项目评价全过程中不受项目决策者、管理者、执行者和前评价人员的干扰所进行的独立活动，它是后评价客观性和公正性的重要保障。
        科学性是指评价方法、应用资料的可靠性和准确性，评价结果结论经得起实践的检验和推敲。客观性是评估人员在评估过程应以确凿的事实为依据，以科学的态度为指针，保证评估工作始终在占有真实资料的基础上进行，实事求是地得出评估结果与结论。
        公正性指评价人员和评估机构遵循一定的法律法规和相关政策公平公正的不偏不倚的评价立场，严格按照相关标准进行评价的工作程序。
        可行性原则是指评估机构和评估人员应根据评估对象的特点和性质以及评估时所具备的条件，制定切实可行的评估方案并采用合适的评估方法进行评估。
        实用性要求报告的文字具有可读性，报告所总结的经验教训有可借鉴性，让尽可能多的单位和个人从项目的评价信息中受到启发。
        透明性要求评价的透明度越大越好，有助于更多的单位个人从信息反馈中借鉴经验教训。
        反馈性是指将后评价的最终结果及时地反馈到决策部门，为新立项目调整投资规划和政策提供依据。
        例如《中国石油天然气股份有限公司建设项目后评价管理办法》第五条建设项目后评价应遵循“客观、公正、科学”原则；交通部《公路建设项目后评价工作管理办法》第六条项目后评价审查应坚持客观、公正、科学的原则；《国家电网公司固定资产投资项目后评价实施细则(试行)》第六条项目后评价应遵循独立、客观、公正、科学的原则；《北京市发展改革委政府投资建设项目后评价试行办法》，第六条项目后评价应遵循客观、独立、科学、实用的原则。
        1．3 项目后评价的起源现状与发展趋势
        在西方经济发达的国家，项目后评价和项目前期评价是同时产生的。评价方法是工程经济学的重要组成部分。上世纪三十年代美国国会把项目后评价作为监督政府政策性投资的重要手段。到了六十年代随着进一步的实施，项目后评价理论和方法得到发展和完善。之后世界银行亚洲发展银行和多边金融组织纷纷建立和健全了各自的后评价体系，创造和发展了评价理论和方法。随着后评价项目的不断开展呈现出如下特点：(1)评价内容和方法由单一向多样发展；(2)项目评价倾向于对投资项目过程的评价；(3)国际金融组织扩大了评价机构的功能，后评价成了对各部门工作质量和效果，内部监督的重要工具。
        二十世纪八十年代，是中国社会经济由计划经济向市场经济演变的转型期。随着改革的深化和市场的开放，这一时期一系列市场经济背景下的经济学理论和方法相继应用，并渗透到各行业部门。我国的投资项目后评价就是在八十年代中后期开始起步的。1988年，原国家计委委托中国国际工程咨询中心进行了第一批国家重点项目的后评价，它标志着后评价在我国的正式开始。在期后的发展过程中，各科研院所通过对外交流学习和参与工作，在借鉴和学习国外经验的基础上发展和建立了适合各行业机构的评价方法体系。政府机构各行业陆续开展了大量的项目后评价工作，并相继出台了相关的法律规范以及实施细则，并适时进行了更新。
        1．4 项目后评价的管理机制与规制建设
        国外发达国家的后评价机构从其只能上讲并没有太大的差别，开展的工作根据各国相关要求进行。从隶属关系上讲，评价机构大致分两类：一类隶属国家立法机构，一类隶属政府部门。如美国的评价机构为美国会计总署直接在国会领导下对联邦政府的公共支出绩效进行监督评价。一些发展中国家的项目后评估机构设立在政府部门，如韩国、马来西亚等。一些重要的国际组织如世界银行、亚洲发展银行其后评价机构均是一个独立开展业务的重要部门，直接隶属董事会领导。
        我国目前的评价机构状况是：中央政府部门中，国家计委在1998年机构改革前，重点项目建设司负责国家重点项目的后评价工作；机构改革后，成立的重点项目稽查办公室负责重点项目的稽查与后评价工作。国家审计署对投资项目进行绩效审计。在行业部门中有些专门设立了后评价机构如交通部由下属的交通规划研究院负责项目的后评价工作；在金融部门，中围困家开发银行曾建立了专门的后评价机构(后评价局)。中国建设银行建立了项目评估部负责对贷款项目进行论证评价；在石油行业，中国石油天然气集团公司成立了咨询中心负责开展独立项目后评价业务；2005年中国石油股份有限公司在规划计划部设立了后评价处，全面开展建设项目后评价工作。
        虽然如此，随着全球经济一体化和世界一些重要的经济组织对全球经济的影响，我们国家的后评价管理机制还远不能适应经济发展的需要，财政投资项目的后评价，国内尚未有专业的评价组织机构和一套成熟的评价体系。因此，成立专业的后评价机构，建立一套完整的后评价指标体系，促进实现公共投资决策的科学性和资金使用的有效性将成为一项重要课题，需要进一步完善实践和探讨。
        由于后评价工作是一项跨部门多专业综合性很强的系统工程，因此相关的各种规制建设是做好项目后评价的重要保障。近年来政府机构各行业部门都加大了对后评价规制的建设力度。例如政府机构《中央企业固定资产投资项目后评价工作指南}2005年5月发布实施；《北京市发展改革委政府投资建设项目后评价试行办法)2006年4月发布实施；电力系统《国家电网公司固定资产投资项目后评价实施细则(试行)}2005年10月发布实施；交通系统《公路建设项目后评价工作管理办法}2002年8月发布实施；石油行业《中国石油天然气股份有限公司建设项目后评价管理办法》2005年8月发布实施等，有力地促进和提高了项目后评价工作。
 
        2 项目后评价的范围与内容
        2.1项目后评价的范围
        项目后评价的范围依据项目周期的划分包括项目前期决策、工程准备、建设施工、竣工投产等几个方面。
        项目前期决策后评价重点是对项目可行性研究报告、项目评估报告和项目批复文件的评价。即根据项目实际产出、效果、影响分析评价项目的决策内容；检查项目的决策程序；分析决策成败原因；探讨决策方法和模式；总结经验教训。
        项目准备阶段的后评价包括项目勘察设计，设行质量，技术水平和服务等；采购招标的资格、程序、法规等；直接影响项目的投资结构，融资方式，资金选择，项目担保和风险管理等投资融资内容；项目组织机构、项目代理人、工程咨询服务、土地征购拆迁安置、工程进度计划编制、资金使用计划编制等开工准备几个方面的内容。
        项目建设实施阶段的后评价包括项目的合同执行情况分析；工程实施及管理评级；资金来源及使用情况分析等。
        项目竣工评价应根据项目建设的实绩，对照项目决策所确定的目标效益和风险等指标，分析竣工阶段的工作成果，找出差别和变化原因。竣工评价包括项目完工评价和项目投产运营前准备工作的评价。
        2．2 项目后评价的基本内容
        项目后评价的内容包括：(1)项目技术后评价：检验工艺的可靠性；工艺流程的合理性；检验工艺对产品质量的保证程度；检验工序对原材料的适应性。(2)项目财务后评价：主要进行项目的盈利能力分析；清偿能力分析；外汇平衡分析。(3)项目经济后评价：经济评价与财务评价的区别，在于财务评级是从财务角度考察项目的货币收支盈利状况和借款能力；而经济评价是从国家整体角度考察项目对国家的贡献以及需要国家为项目付出的代价，从社会经济资源择优配置的角度确定投资行为的宏观可行性。(4)项目的环境影响评价：项目的环境影响评价是指对照项目前评估时批准的《环境影响报告书》，重新审查项目环境影响的实际结果。环境影响评价一般包括项目的污染控制，区域的环境质量，自然资源的利用，区域的生态平衡和环境管理等。(5)项目的社会影响评价：项目的社会影响评价是对项目在经济社会和环境方面产生的有形和无形的效益和结果所进行的分析。主要包括就业影响；地区收入分配影响；居民的生活条件和生活质量；受益者范围及其反映；当地政府和居民的参与状况；地方社区的发展影响；民族和宗教信仰等。
        2．3 项目后评价的预测
        项目后评价的预测就是以评价时点为起点，通过对已经发生内容的分析和总结，寻找内在的依存关系，对未来的目标、市场、技术、运营、财务、经济、环境、社会等诸多方面进行全面系统的分析和发展趋势预测。
        2．4 项目的持续性分析
        对投资项目而言，持续性分析有两方面的含义：一是项目对企业的持续发展影响，二是项目对国家持续发展的影响。从项目自身持续性考虑，项目持续性是指项目的建设资金投入完成后，项目的既定目标是否还能持续发展下去，项目是否具有可重复性。即是否可以在未来以同样方式建设同类项目。从项目后评价的角度出发，项目持续性分析主要从项目的财务、技术、环境和管理等方面分析项目生存和发展的可能性，研究目标和效益能否实现，实现这些指标的必要条件和风险。
 
        3 项目后评价常用方法
        3．1 对比法
        对比法是项目后评价的主要方法之一。对比法包括前后对比法、横向对比法和有无对比法。前后对比法是指将项目建成投产后的实际结果及预测效果同项目立项决策时确定的目标投入产出和效益等进行对比，确定项目是否达到原定各项指标，并分析发生变化的原因，找出存在的问题，提出解决问题的措施以及合理建议。横向对比法是将项目与公司国内外同类项目进行比较，通过投资规模、技术水平、产品质量、经济效益等方面的分析，评价项目实际竞争能力；有无对比法是指将项目投产后实际发生的情况与没有运行投资项目可能发生的情况进行对比，以度量项目的真实效益、影响和作用，有无对比法主要用于改扩建项目评价。
        3．2 层次分析法
        层次分析法是美国著名数学家(Analytical Hi—erarchy Process简称AHP)A．L．Saaty在二十实际七十年代提出的一种系统分析判断决策的理论方法。该方法的基本思路是根据问题的特征和要达到的目标，将研究对象和问题分解为不同的组成因素。按照各个因素之间的相互影响和依存关系排列成若干层次结构，并对每一层上的因素依照一定的准则和方法计算给出重要性权重值，通过排序结果及一致性检验对问题进行分析和决策。
        层次分析法的基本过程可以简单的归纳为以下五和步骤：(1)根据项目评价的指标体系建立层次结构模型；(2)构造判断矩阵；(3)层次单排序；(4)层次总排序；(5)一致性检验。
        3．3 因果分析法
        因果分析法是按照事物之间的因果关系分析解决问题的最基本方法。任何社会经济现象之间事物之间都存在着一定的相互依存关系，事物内部的这种因果关系大致可分为函数关系、相关关系、因子推演关系等几种不同的类型。因果分析图也叫特性要因图、树枝图、鱼刺图、石川图。是因果分析最常用的实现方法之一，它是将作为问题的特性(结果)和最次特性给予影响的要因(原因)，进行系统整理和归纳，并将其画在类似鱼刺形的图上。通过它查找评价项目问题产生的原因，并对这些原因进行分析，分清主次及轻重关系，提出具有针对性的恰当的解决问题的对策措施和建议。因果分析图通常的基本步骤如下：(1)作因果分析图；(2)原因分类；(3)重要原因的标定；(4)提出对策。
        3．4 综合评价法
        建设项目综合评价方法就是在建设项目的各个部分、各阶段、个层次评价的基础上，谋求建设项目的整体优化，而不是谋求某一项目指标或几项指标的最大化，为决策者提供决策所需的信息。综合评价有两重意义：一是在各部分、各阶段、各层次评价的基础上谋求建设项目整体功能的优化；二是将不同观察角度，各种不同的价值观所得出的结论进行综合。综合评价的一般工作程序：(1)确定建设项目的目标；(2)确定评价范围；(3)确定评价指标和标准；(4)确定指标的权重；(5)确定综合评价的判据；(6)选择评价方法。
        3．5 项目成功度评价
        项目后评价需要对项目的成功度进行评价，得出可信的结论。项目成功度评价需要对照项目立项阶段所确定的计划和目标，分析实际实现结果与其差别，以评价项目目标的实现程度。在做成功度评价时，应注意项目原定目标的合理性、实际性以及环境条件变化带来的影响，切合实际评价项目的成功度。通常是通过专家和专家组的经验，综合各项指标的评价结果，采用逻辑框架法，对项目成功度做出定性的系统的评价。项目成功度可分为五个等级：(1)完全成功；(2)基本成功；(3)部分成功；(4)不成功；(5)失败。
        3．6 社会评价调查方法
        投资项目社会调查的目的和作用主要体现在以下几个方面：(1)了解项目所在地区的经济发展状况和目标群体的各项需求，以帮助决策者分析项目是否可以实现；(2)为揭示社会风险提供基础资料；(3)通过调查沟通社会关系帮助项目实现渠道；(4)通过调查组织项目所在地个利益群体参与项目实施；(5)解决与项目实施相关的社会问题；(6)通过社会调查资料及时修正项目实施方案与计划。
        投资项目社会调查的内容包括：(1)项目所在地的历史情况；(2)人口统计特征；(3)职业和劳动力特征；(4 就业和收入情况；(5)基础设施与服务措施；(6)组织机构规章体系；(7)政府机构特征；(8)人们对项目的态度与反映；(9)社区经济活动；(10)社区社会文化；(11)社区对外联系；(12)资源的利用与分配。社会调查方法一般分三类：(1)问接调查方法；(2)直接调查方法；(3)利益群体分析方法。
 
        4 项目后评价实施与操作
        4．1 项目后评价的实施程序
        项目后评价的实施程序主要包括计划管理与工作程序两个方面。计划管理主要包括：(1)项目后评价的选定；(2)制定后评价计划；(3)下达后评价任务书；(4)选定后评价单位；(5)验收后评价报告与反馈后评价信息。
        项目后评价工作程序包括：(1)接受后评价任务签定合同与协议；(2)成立工作机构制定评价计划；(3)设计调查方案聘请相关人员；(4)收集文件及相关资料；(5)开展调查了解情况；(6)分析资料评价形成报告；(7)提交后评价报告反馈信息。
        4．2 项目后评价的调查与分析
        项目后评价调查的要素：(1)明确调查目的；(2)确定调查内容；(3)设计调查方案；(4)实施项目调查；(5)研究与总结；(6)提交调查报告。项目后评价分析的基本思路：通过阅读文件现场调查，对照项目原定的目标指标，找出项目实施过程中的变化问题及影响，通过对变化和问题的分析找出原因，提供全面总结与合理性建议。
        4．3 项目后评价报告
        明确项目后评价报告的内容要点。包括后评价报告的总体任务，项目后评价报告的内容。总体任务包括从宏观分析，效应分析，效益分析三个方面对后评价项目结果进行分析；从成功度，可持续性，机构和体制给出成功与否的总体评价。从投资者表现．借款人表现，项目执行机构表现，外部因素分析给出对项目实施管理的评价。
        项目后评价报告的内容包括：项目背景，项目实施评价，效果评价，结论和经验教训，主要附件几个方面。后评价报告的编写格式不同行业机构都有比较明确的规范和编写要求。
        4．4 项目后评价成果与信息反馈
        评价成果的反馈是项目后评价的主要特点，评价成果反馈机制是后评价体系中的一个决定性环节。通过反馈使项目后评价的成果反映到新项目的决策和管理过程中。项目后评价的成果与信息的反馈主要包括三方面内容：(1)项目后评价成果的反馈；(2)后评价报告的扩散；(3)后评价与项目决策管理层的联系。
 
        5 中国石油石化行业项目后评价开展简况
        5．1 石油石化行业机构革沿
        中国石油石化行业机构的变迁可以简单的划分为两个阶段。第一是八十年代中前期中国社会主义计划经济时期封闭独立稳定的阶段；第二是八十年代中后期随着中国经济体制转形时期的调整变革转制阶段。在第一阶段，中国的整个经济隔绝于国际资本市场，石油和石化工业在原石油部和化工部的统一部署下产量价格诸多指标按照政府指令运作，整个企业的运营直接受中央各部控制，国内石油和石化产品的价格游离于国际市场价格。企业兼备着企业和政府职能双重身份，这种状态一直持续到八十年代中期。第二阶段是八十年代中后期石油石化开始进行的一系列尝试性改革与调整的阶段。首先是1983年Sinopec成立，是受国务院直接领导的部级企业，它的成立是中国石化工业机构改革的一个重要步骤。其后是1988年负责上游勘探开发的石油工业部改组为中国石油天然气总公司(CNPC)，被授权控制原MPI属下的资产，对下属生产企业拥有所有权；同时还保留了许多前MPI的”部级”职权，包括制订环境保护管理政策。CNPC继续成为中国国内石油勘探与生产的主体，也是开发国外石油和天然气供应的主体。这一重要职能并不是纯商业化的，而是与政府保证中国能源安全的愿望密切相关。在这一阶段的机构改革形成了两大国家控股公司：中国石油天然气总公司(CNPC)、中国石油化工集团公司(Sinopec)以及规模较小的中国海上石油总公司(CNOOC)(CNOOC最早成立于1982年，是领导中国海上石油勘探与开发的国有企业)。这些公司相互之间以及公司内部的关系极为复杂。如何解决这些问题，存在着许多的争论。1998~／1999年石油石化相继进行了资产重组与上市工作，形成了目前的中国石油石化行业核心坂块中国石油天然气股份有限公司(简称“中石油”)，中国石油化工股份有限公司(简称“中石化”)，中国海洋石油股份有限公司(简称“中海油”)。
        5．2 石油石化行业经济环境
        中国经济历经二十多年的改革发展最大的特点就是全面融入世界经济的体系，国际上一些重要的经济组织机构对世界经济的发展产生着重大的作用，外部环境的变化将引起国内经济的互动。这一特点决定了行业的发展将受到国际经济与国内环境的双重影响。中国经济无论是局部的平衡发展还是整体的欠平衡发展都将对能源有着越来越大的需求和依赖。中国1993年成为石油净进口国，1996年成为原油净进口国，2003年成为第二大石油消费国，2004年成为第三大石油进口国。2004年中国石油消耗为每天668．4万桶，同年中国原油产量1.75×108t(相当于每天350万桶)；2005年，进口量要达到1.2×108t，是整个欧洲的进口量，同年，中国石油消耗量达到2.43×108t。以上说明中国经济的发展对石油的需求有着稳定的增长，对石油行业的发展提供了广阔的市场。
        5．3 石油石化行业项目后评价开展进程
        石油石化行业项目后评价开展的进程与石油石化机构复杂的变迁有着重要的关联。项目后评价的开展概括起来有两条主线：一是主要以重组后在中国石油天然气集团公司咨询中心负责开展的独立项目后评价业务；二是子公司与各个分公司及相关科研院所内部开展的后评价与自评价业务。
        从2001年开始五年来，在股份公司上中下游各类建设项目中，咨询中心以及相关院所先后开展独立后评价项目3O多个，例如：靖边气田开发工程(2001年)，陕京输气管道工程(2002年)，兰州石化60×104t／年连续重整-40×104t／年芳烃抽提联合装置(2002年)，青海油田柴达木盆地北缘勘探(2003年)，鄯乌输气管线(2003年)，独山子石化22×104 t／年乙烯改造项目(2004年)，西南油气田大天池气田开发(2004年)，兰州一成都一重庆一成品油输油管道工程(2005年)，库车勘探项目，海拉尔勘探项目，煤层气勘探项目(2005年)等等，这些项目的开展逐步探索了中石油系统如何搞好后评价工作的路子，为领导强化科学决策提供了很好的经验和实例。2005年，中国石油天然气股份有限公司在规划计划部设立了后评价处，全面开展股份公司建设项目后评价工作。